Der Regelungsbedarf zum Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren in Zivilsachen sowie in Verwaltungsstreitsachen und verfassungsgerichtlichen Verfahren, denen Ansprüche zivilrechtlicher Art zugrunde liegen (eingehend z.B. Lansnicker / Schwirtzek, Rechtsverhinderung durch überlange Verfahrensdauer, NJW 2001, 1969), war dringend, weil der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit Urteil vom 02.09.2010 (Rechtssache Rumpf ./. Deutschland, NJW 2010, 3355) die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet hat, innerhalb eines Jahres einen wirksamen innerstaatlichen Rechtsbehelf einzuführen, mit dem eine angemessene und hinreichende Wiedergutmachung für überlange Verfahren im Einklang mit den Grundsätzen der Konvention, wie sie in der Rechtsprechung des EGMR niedergelegt sind, gewährleistet werden kann. Diese Grundsätze sind zusammengefasst in der Entscheidung der Großen Kammer des EGMR vom 08.06.2006 (Rechtssache Sürmeli ./. Deutschland, NJW 2006, 2389). Danach verstößt eine überlange Verfahrensdauer gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens nach Art. 6 Abs. 1 EMRK, wogegen Art. 13 EMRK einen Rechtsbehelf garantiert. Das vorliegende Gesetz wird den Vorgaben des EGMR nunmehr gerecht und geht noch weit darüber hinaus.
Zentrale Anspruchsgrundlage des neuen Gesetzes ist § 198 Abs. 1 GVG. Die Vorschrift besteht aus einer generalklauselartigen Häufung unbestimmter Rechtsbegriffe. Der Begriff der "unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens" kann bei potentiell betroffenen Bürgern falsche Vorstellungen von den Erfolgsaussichten einer Entschädigungsklage auslösen; er könnte nämlich das Missverständnis fördern, jede Überschreitung der durchschnittlichen oder gar der optimalen Verfahrensdauer böte schon eine Anspruchsgrundlage für eine Entschädigung. Demgegenüber liegt es in der Natur der Sache, dass es in einem Rahmen vertretbarer Verfahrensgestaltungen neben ideal und durchschnittlich gestalteten Verfahren eben auch unterdurchschnittlich geförderte, aber deshalb noch längst nicht menschenrechts- oder grundrechtswidrige Verfahren gibt (kritisch zum Begriff der angemessenen Frist auch Gollwitzer in: Löwe-Rosenberg, StPO, 25. Aufl. 2005, Art. 6 MRK Rdnr. 13). Das Gemeinte wird nur in der Überschrift des neuen 17. Titels des GVG mit den Worten "Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren ..." angesprochen. Ausgehend vom Ziel des Gesetzgebers, eine den Anforderungen der EMRK und des GG widersprechende Rechtsschutzlücke zu schließen (RegE, BT-Drs. 17/3802 S. 1), ist der Begriff der unangemessenen Dauer restriktiv auszulegen im Sinne einer überlangen Verfahrensdauer nach der EGMR-Rechtsprechung. Die Neuregelung hat folgerichtig nur für die nach EGMR-Maßstäben als menschenrechtswidrig und nach den Maßstäben des Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 3 GG grundgesetzwidrig zu beanstandenden "Ausreißer" unter der Vielzahl von Verfahren zu gelten. So dauerte das verwaltungsgerichtliche Verfahren in der Rechtssache Rumpf in drei Instanzen insgesamt nahezu 11 Jahre; in der Sache Sürmeli währte der Zivilrechtsstreit bis zur EGMR-Entscheidung bereits 17 Jahre. Erhellend für die vom EGMR angelegten Maßstäbe ist die Verfahrensdauer vor dem EGMR selbst, die im Fall Sürmeli 6 ½ Jahre und im Fall Rumpf nahezu 4 Jahre betrug. Im Übrigen stehen rund 1,6 Millionen jährlich in Deutschland erledigten Zivilprozesssachen laut einer Aufzählung in der EGMR-Entscheidung 46344/06 in 50 Jahren weniger als 100 erfolgreiche Beschwerden wegen überlanger Verfahrensdauer zum EGMR gegenüber. An diesen Maßstäben sind die nach § 198 Abs. 1 Satz 2 GVG entscheidenden Umstände des Einzelfalls zu messen.
Bezugspunkt für die Beurteilung der angemessenen Verfahrensdauer ist grundsätzlich das Gesamtverfahren (RegE, BT-Drs. 17/3802, Seite 18). Untätigkeit während eines Verfahrensabschnitts führt also dann nicht zu einer rechtsstaatswidrigen Verfahrensverzögerung, wenn durch Kompensation in anderen Verfahrensabschnitten eine überlange Verfahrensdauer insgesamt nicht erreicht wird (vgl. BGH, wistra 2011, 348). Wie sich aus § 201 Abs. 3 GVG ergibt, ist die Erhebung einer Entschädigungsklage gleichwohl schon zulässig, wenn das beanstandete Gerichtsverfahren noch andauert, weil Konstellationen denkbar seien, in denen schon vor Verfahrensabschluss eine unangemessene und irreparable Verzögerung feststellbar sei und in denen daher über die Kompensation für schon eingetretene Nachteile entschieden werden könne, obwohl das Ausgangsverfahren noch nicht beendet sei (RegE, a.a.O., Seite 18 f.). Anders als der Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG, der auch Fälle pflichtwidriger Verzögerung eines Rechtsstreits erfasst und insofern vollen - materiellen - Schadensersatz gewährt, ist der Entschädigungsanspruch nach § 198 GVG verschuldensunabhängig. Es kommt somit für die Frage der angemessenen Verfahrensdauer nicht darauf an, ob sich der zuständige Spruchkörper pflichtwidrig verhalten hat; folgerichtig kann sich der beklagte Staat zur Rechtfertigung der überlangen Dauer eines Verfahrens nicht auf die chronische Überlastung eines Gerichts oder eine allgemein angespannte Personalsituation berufen (RegE a.a.O., Seite 19). Andererseits gewährt § 198 GVG keinen vollen Schadensersatzanspruch, sondern nur eine angemessene Entschädigung. Mit dieser Beschränkung des Ausgleichsanspruchs für materielle Nachteile soll insbesondere der Ersatz entgangenen Gewinns ausgeschlossen werden (Beschlussempfehlung und Bericht des BT-Rechtsausschusses, BT-Drs. 17/7217 Seite 1 f., 28) und im Übrigen - ähnlich wie in den Fällen der Enteignung, des enteignungsgleichen Eingriffs und der Aufopferung in Anlehnung an § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB - neben der Höhe des entstandenen Schadens auch berücksichtigt werden, wie schwerwiegend die Verzögerung war und ob die Schäden unmittelbar oder lediglich mittelbar durch die Verzögerung verursacht worden sind (BR-Stellungnahme, BT-Drs. 17/3802 Seite 34).
Zum Ersatz immaterieller Nachteile enthält § 198 Abs. 2 GVG einerseits eine Beweislastumkehr, andererseits aber auch eine Pauschalierung; darüber hinaus kann die Entschädigung unter den Voraussetzungen des Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 4 völlig entfallen. Aus dem Entschädigungsbetrag von 1200 Euro für jedes Jahr kann zwar nicht der Schluss gezogen werden, für eine Verzögerung von weniger als einem Jahr sei eine Entschädigung von vorneherein ausgeschlossen, da nach der Gesetzesbegründung (RegE a.a.O. S. 20) für Zeiträume unter einem Jahr eine zeitanteilige Berechnung erfolgen soll. Eine Verzögerung von weniger als einem Jahr wird jedoch nur in Ausnahmefällen besonders eilbedürftiger Verfahren z.B. im einstweiligen Rechtsschutz oder in Kindschaftssachen zu einer unangemessenen Verfahrensdauer im Sinne des Abs. 1 nach den dort ausgeführten Maßstäben führen können.
Entschädigungsvoraussetzung ist eine wirksame Verzögerungsrüge (§ 198 Abs. 3 GVG). Obwohl diese Rüge eine "Warnfunktion" für das Gericht haben soll (RegE, a.a.O., Seite 20), muss sie nach dem Gesetzeswortlaut nicht begründet werden. Nur der allgemeine Hinweis einer Partei, dass ihr das Verfahren zu lange dauere, kann jedoch schwerlich Anlass für das Gericht sein, in eine sinnvolle Überprüfung seines Verfahrensgangs einzutreten. Jedenfalls im Anwaltsprozess wird man daher die Angabe von Gründen für die Besorgnis, dass das Verfahren nicht in angemessener Zeit abgeschlossen wird, erwarten können. Dies ist schon deshalb erforderlich, um im Entschädigungsverfahren die Prüfung zu ermöglichen, ob die Verzögerungsrüge entsprechend dem Erfordernis des § 198 Abs. 3 Satz 2 GVG erst erhoben wurde, als Anlass zu der genannten Besorgnis bestand; eine demgegenüber verfrühte Rüge ist nämlich unwirksam, weil sie zur Auslösung des Entschädigungsanspruchs nicht geeignet ist (§ 198 Abs. 3 Satz 1 GVG, RegE a.a.O. Seite 20). Während die Folge einer verfrühten Verzögerungsrüge eindeutig ist, sagt das Gesetz nichts über eine verspätete Rüge; die Gesetzesbegründung hierzu ist widersprüchlich: Einerseits soll eine verspätete Rüge von Amts wegen zu berücksichtigen sein (RegE a.a.O., Seite 20); andererseits soll die Einlegung der Rüge nach dem in Absatz 3 Satz 2 bestimmten Zeitpunkt grundsätzlich unschädlich sein, weil Geduld eines Verfahrensbeteiligten nicht "bestraft" werden soll, solange das Verhalten des Betroffenen sich nicht als ein "dulde und liquidiere" darstellt (RegE a.a.O., Seite 21). Schon aus Gründen der Haftungsvermeidung ist eine Praxis zu erwarten, vom Zeitpunkt einer erstmals auf tatsächliche Feststellungen zu stützenden Besorgnis der Verfahrensverzögerung an Verzögerungsrügen in 6-Monats-Abständen (§ 198 Abs. 3 Satz 2 2. Halbsatz GVG) zu erheben, was allerdings gerade bei einem überlasteten Spruchkörper zu einer weiteren Überfrachtung und Verlängerung des Verfahrens führen dürfte.
§ 198 Abs. 5 GVG regelt die frühestmögliche und die späteste Möglichkeit der Erhebung einer Entschädigungsklage. Der Ausschluss der Übertragbarkeit (und damit der Pfändbarkeit, § 851 Abs. 1 ZPO) des Entschädigungsanspruchs bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Entschädigungsklage (Abs. 5 Satz 3) soll entsprechend der Regel des § 13 Abs. 2 StrEG einen der Rechtspflege abträglichen Handel mit dem Anspruch verhindern (BR-Stellungnahme, BT-Drs. 17/3802, Seite 36).
